(二)同位一体化现象非常严重

　　我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。

　　1、建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象大量存在。由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。

　　2、建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。由于政府投资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清道不明。对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。

　　由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重要的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。这与我们政府投资工程管理体制的不健全不无关系。因此改革我国现行的政府投资工程的组织管理方式已经迫在眉睫。

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