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| 代建制改革必须坚持社会化方向 |
| 作者:李玲 |
来源:互联网 |
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发布时间:2009-1-19 15:11:37 |
代建制改革的核心是：打破传统模式下“投资、建设、使用、管理”四位一体的局面，设计权责平衡的非经营性政府投资项目的激励机制、投资约束机制和利益制衡机制，来规范政府投资项目管理
按照2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》要求，近年来我国积极推进政府投资项目建设实施方式改革，对非经营性政府投资项目大力推进“代建制”，取得了明显成效。
事业单位代建模式的制度缺陷
众所周知，政府投资项目最突出的表现为政府直接投资。当由政府出资和派遣人员、给予项目保障而组建公共部门（事业单位）统一履行代建职责时，无论是将现有政府相应职能部门重组，还是另外组建新的职能部门，不过仅仅是政府职能的内部转移，这种管理模式除了以新的集中垄断代替旧的分散垄断外，与原有政府投资项目建设实施的组织管理体制基本没有实质性区别。
它既没有解决我国政府行政权力结构中最根本的分权与制衡问题，又没有发挥市场竞争优胜劣汰机制来优化配置资源的优势。这样的代建单位除扮演政府或政府部门代言人的作用外，往往不需、实际也不能承担任何经济与法律责任。项目建设即使没有按照政府批准的概算和投资规模实施，出现任何不利的结果，最后仍然需要政府来承担责任，即政府预算仍为软约束。
另外，由于集中代建的事业单位独揽政府投资项目代建权，具有市场垄断地位，权力过度集中且自由度较大，运行一旦缺乏规范、制约和透明度，必将加大公共产品供应成本和为权力“寻租”创造更好的条件。此外，政府集中代建事业单位会对决策时对本单位有利的项目拼命去游说和争取，反之则消极对待、推诿拖延。这种做法将助长项目决策中的“局部利益至上”倾向，不利于提高政府投资项目前期决策工作的质量和科学性。
按照企业理论，如果拥有控制权的人无法真正承担风险，那么它就不可能有积极性做出最好的决策。而合同从来都是不完备的，代理人也不是圣人，它也可能从本身利益出发，利用合同的不完备性“寻租”、“创租”，进而出现很多代理问题。
实际上在上世纪六七十年代甚至80年代初期，我国政府投资项目曾长期采用由政府行业主管部门指定建设单位统一建设，建成后移交生产单位管理使用的投资包干责任制型式。按照现在的理解，这种管理体制就是政府集中代建模式。
实践证明，随着社会主义市场经济体制不断发展和人们思想观念不断变化，这种计划经济思路的工程组织实施模式的弊端越来越明显，在政府投资规模一再突破的前提下，工程质量低劣，建设工期拖延，财政供养人员编制严重膨胀，工程投产后尾工量大、带病运行工程多的现象十分普遍。
政府事业单位集中代建模式的弊端还可以用“X低效率”理论来解释。根据哈维·莱本斯坦的“X低效率理论”，一个组织机构的效率很大程度上取决于该组织经济活动的外部环境，如果外部环境对该组织机构没有什么竞争压力，那么该组织机构中各层次的成员就会暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成为惯性，就会在组织机构内部产生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建单位不仅对政府的依赖性强，且普遍存在服务意识差，官僚习气重，结构性低效能和局部利益至上等现象。
由于不存在外部竞争压力，组织机构内部也就没有追求成本极小化的刺激，这必将导致机构臃肿、人浮于事、工作效率低等现象，抑制自我约束和提高生产经营效率的动力。
不可否认，政府集中代建模式在创业初期确能发挥一些积极作用。但由于这是一种管理经费统一由财政供给的非赢利性活动，基本无有效的制约和激励机制。在市场经济条件下，如果一个单位仅有提高工程质量和政府投资效益的责任压力，而没有相应的激励机制或动力来源，是不切实际的。
政府集中代建单位的人员整体素质、能力水平、专业结构配备与用工和考核制度、管理约束机制灵活的社会化代建公司无法比拟。我们应该知道，吃“财政饭”的事业单位不等于不吃“其它饭”，谋取“额外利益”的风险无论公司代建模式还是事业单位代建模式都同样存在。
公司代建模式争论的诠释
从短期看，在当前招投标市场尚不规范，项目代建市场发育还不完善，各类代建企业发展还不平衡，水平高专业性强的代建主体少，代建市场竞争的公平性、充分性和有序性还存在较大差距的条件下，作为一种过渡形式，成立事业单位统一代建非经营性政府投资项目，对推动代建制的发展还是有益的。然而从长远角度看，单纯靠行政委托方式选择代建单位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推广和健康[1] [2] 下一页
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